Regime fiscal e planejamento governamental

A rigidez do regime de meta de superávit primário é um entrave que subverte a lógica do planejamento governamental, na medida em que o subordina aos objetivos de curto prazo. Isso é agravado com um regime fiscal que inibe o investimento público e tem caráter pró-cíclico

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são instrumentos previstos na Constituição Federal que integram o planejamento governamental de médio prazo e as suas fontes de financiamento.

Ao conceberem este sistema formal de planejamento e orçamento, os constituintes exigiram dos dirigentes do poder Executivo a previsão e a explicitação das fontes de financiamento daquilo que pretendem realizar no período que vai do início do seu segundo ano de mandato até o final do primeiro ano do mandato do seu sucessor.

Assim, este ano o poder Executivo precisa enviar ao Congresso Nacional, até 15 de abril, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e, até 31 de agosto, os projetos de lei do PPA 2016-2019 e do Orçamento de 2016.

A confrontação entre os desejos dos governantes e os recursos disponíveis para realizá-los, invariavelmente, explicita a necessidade de se fazer difíceis escolhas entre legítimas demandas sociais. Porém, o jeitinho brasileiro consagrou a tradição de superestimar receitas para melhor acomodar as demandas no PPA e nos orçamentos anuais.

Quando o poder Executivo não utiliza deste expediente, são os parlamentares que o fazem. Todavia, logo após aprovado o orçamento anual, o Executivo publica um decreto de contingenciamento, trazendo para bases mais realistas as expectativas de receitas e despesas.

Neste jogo, o PPA e a LOA acabam desprestigiados. Em particular, a rigidez do regime de meta de superávit primário é um entrave que subverte a lógica do planejamento governamental, na medida em que o subordina aos objetivos de curto prazo.

Ou seja, grande parte do esforço de elaboração dos planos plurianuais e orçamentos é prejudicada pelo contingenciamento de despesas necessário para o cumprimento da meta fiscal. Esse problema não seria tão grave se não fosse o regime fiscal brasileiro que 1) inibe o investimento público e 2) é essencialmente pró-cíclico.

Com exceção dos gastos com juros, os outros gastos públicos fazem parte do esforço fiscal para cumprir a meta do superávit primário. Não se diferencia, por exemplo, gastos correntes e o investimento público – que aumenta patrimônio e frequentemente possibilita aumento de receitas do Estado no médio prazo. Os gastos com investimento são, contudo, peça chave no planejamento e dependem de horizontes temporais mais longos que os determinados pela meta fiscal.

Nesse sentido, a elaboração de planos de investimentos está sujeita ao anexo da LDO que pode, discricionariamente, contingenciar essas despesas e inviabilizar ou postergar esses projetos. Ainda que se procure preservar os investimentos prioritários em estágio avançado de execução, sabe-se que nesta lógica o início de novos investimentos costuma ser postergado. Afinal, é mais fácil cortar gastos que vão gerar benefícios futuros do que aqueles que trazem benefícios presentes.

A segunda inadequação do regime fiscal brasileiro é o seu caráter pró-cíclico. Nos momentos de alto crescimento, a arrecadação cresce e há incentivos para o Estado gastar mais. Esse gasto adicional, não planejado, pode gerar um excesso de demanda agregada e pressões sobre o nível de preços, em uma economia já aquecida.

Já no contexto de baixo crescimento, a busca pelo cumprimento da meta fiscal por meio de uma política fiscal emergencial e contracionista, para além de prejudicar o planejamento prévio, retira estímulos à demanda agregada de uma economia já desaquecida e reduz ainda mais o crescimento econômico. Em outras palavras, quando a economia vai bem, o setor público não faz poupança e, quando vai mal, o ajuste interrompe os projetos em andamento, contingenciando o investimento.

O fortalecimento do planejamento governamental no Brasil passa, portanto, por uma revisão do regime fiscal, de forma a neutralizar seu aspecto anti-investimento e pró-cíclico.

Flexibilizar a meta de superávit anual não é nenhum “experimento heterodoxo”, como mostram os exemplos da Inglaterra, onde o investimento não faz parte do esforço fiscal, e do Chile, onde a meta fiscal é ajustada ao ciclo econômico.

É importante, no entanto, que essa flexibilização ocorra com transparência e regras claras, estimulando a realização de investimentos públicos e privados e fortalecendo o papel contra-cíclico da ação estatal. Tais mudanças podem ajudar a recuperar um horizonte de longo prazo para as políticas públicas e a harmonia entre planejamento e execução do orçamento.