Participação social nos processos de integração regional

Nos últimos anos tem ganhado importância o debate sobre como aumentar a atuação da sociedade na Política Externa brasileira, de modo a garantir aos segmentos sociais interessados acesso aos processos de formulação e implementação das estratégias de inserção regional e internacional do Brasil.

Nesse contexto a integração regional, especialmente a sul-americana, tem sido objeto de atenção especial. Tanto o governo brasileiro quanto os movimentos sociais têm dado prioridade aos processos de integração no continente, engajando-se ativamente em iniciativas como a CELAC e a UNASUL. O MERCOSUL, por sua vez, teve seu número de integrantes ampliado e se buscou adicionar conteúdo social e político à sua dimensão eminentemente comercial.

No Brasil, este debate compreende uma antiga demanda dos movimentos sociais de criação de um Conselho Nacional de Política Externa e, de forma mais ampla, corresponde à proposta do governo de criação e implementação do Sistema Nacional de Participação Social (Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014). Nossos vizinhos também não estão alheios a tais discussões, com destaque para o Uruguai que, no primeiro semestre de 2014, lançou o Sistema de Diálogo e Consulta (SDC) entre o Ministério das Relações Exteriores e as organizações da sociedade civil.

Mercosul

No que concerne à institucionalização de instrumentos de participação social, o Mercosul apresenta hoje em dia o maior acúmulo. Criado como um acordo fundamentalmente comercial, este Bloco tem avançado na integração das políticas sociais, cujo adensamento guarda estreita relação com a ampliação da participação social verificada nos últimos anos.

Nem sempre foi assim. Ao ser criado, em 26 de março de 1991, a prioridade comercial do Mercosul era clara e correspondia ao marco ideológico prevalecente na época de assinatura do tratado, dominado pelas idéias do Estado mínimo, da desregulamentação dos mercados e da flexibilização dos direitos sociais e trabalhistas.

Foi apenas com a chegada dos governos progressistas ao poder na Venezuela, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai que se deu a inflexão do Mercosul econômico e comercial, para o Mercosul social e participativo Com a entrada da Venezuela no Bloco, em 2012, e o processo de adesão da Bolívia como Estado Parte, o Mercosul fortaleceu significativamente a sua importância estratégica na região. Nenhum acordo anterior de integração da região alcançou os mesmos níveis de institucionalização.

As políticas neoliberais adotadas até então não só levaram ao paroxismo os níveis de iniqüidade, pobreza, desemprego e exclusão social em vários países da América Latina, como também obstaculizaram o ideal integracionista que ressurgiu com a democratização, adiando por mais de uma década o processo de integração regional. As grandes empresas multinacionais, especialmente do setor automotivo, foram as principais beneficiarias daquelas políticas em âmbito regional.

A partir de 2003, sem nenhuma forma de menosprezo pelos intercâmbios comerciais, o Mercosul incorporou outras pautas, avançando nas dimensões política, participativa, social e produtiva da integração regional. No que se refere à agenda do desenvolvimento social integrado, ressalta-se a criação, em 2008, da Comissão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do Mercosul (CCMAS), do Instituto Social do Mercosul (criado em 2007, em funcionamento desde 2011) e a aprovação do Plano Estratégico de Ação Social do Mercosul (PEAS), principal iniciativa para fortalecer a dimensão social da integração regional.

Mercosul social e participativo

Merece destaque a evolução dos mecanismos de participação social nos assuntos do Bloco. No Brasil, o Programa “Mercosul Social e Participativo”, instituído pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva por meio do Decreto nº 6594, de 6 de outubro de 2008, consolidou um conjunto de ações voltadas para a ampliação da participação da sociedade civil.

O PMSP reúne-se quatro vezes ao ano e conta com representantes de centrais sindicais e trabalhadores rurais, organizações de estudantes, mulheres, juventude, educação, cultura, direitos humanos, direitos sexuais, cooperativas, economia solidária, imigrantes, meio-ambiente, negros entre outras. O Programa garante o acesso às informações sobre as negociações em curso e contribui para a superação do déficit de participação que dificulta o avanço da integração regional.

Esses movimentos foram acompanhados, na esfera regional, pela experiência das Cúpulas Sociais do Mercosul, realizadas pela sociedade civil com o apoio dos governos do Bloco desde 2006 e, finalmente, pela implantação da Unidade de Participação Social, criada em 2010 e posta em funcionamento em 2014.

UPS

A criação da Unidade de Participação Social (UPS) inaugura um novo capítulo na relação entre Estado e Sociedade no processo de construção do Mercosul. Antiga demanda dos movimentos sociais, a UPS conta com recursos financeiros para apoiar a participação de representantes da sociedade civil nas reuniões oficiais do Bloco e apoiar a organização das futuras edições da Cúpula Social do Mercosul.

A UPS reflete o compromisso dos Estados Partes com o fortalecimento dos mecanismos de participação social no processo de integração. A UPS é responsável pela interlocução entre a sociedade civil e o Mercosul, pelo registro de entidades socais diversas que trabalham com os esquemas de integração regional e pelo financiamento para a participação social em atividades do Bloco. Para tanto, deverá ser criado e regulamentado um Fundo de Participação Social, que será administrado pela UPS. Com sede em Montevidéu, no Uruguai, o novo espaço está funcionando desde o início de 2014.

Cúpulas sociais

As Cúpulas Sociais são igualmente fatores de democratização da integração. Iniciadas em 2006, foram transformadas pelo Conselho Mercado Comum (CMC), em 2012, em um evento regular e oficial da agenda do Bloco (MERCOSUL/CMC/DEC. Nº 56/12). As Cúpulas constituem espaços de diálogo entre governos e organizações da sociedade civil e fazem parte da nova institucionalidade do Mercosul. Elas contribuem para a ampliação da esfera pública regional e para a incorporação das demandas geradas pelos movimentos sociais na defesa de direitos e de políticas públicas regionais.

A mais recente Cúpula Social do Mercosul foi realizada em Caracas, nos dias 26 a 29 de julho de 2014. Foi a primeira realizada desde que começou a funcionar a Unidade de Participação Social do Mercosul. Aproximadamente 200 participantes deliberaram sobre temas da geopolítica “nuestroamericana”; direitos humanos, dos povos e da natureza; economia social e soberania alimentar; independência do conhecimento, das tecnologias de informação e da comunicação social. A diversidade temática e a pluralidade política e social dos atores envolvidos é um dos pontos fortes dessa experiência regional.

As Cúpulas Sociais são realizadas semestralmente no âmbito da Presidência Pro Tempore dos países, de forma coordenada com a Cúpula de Chefes de Estado, e constituem um espaço de diálogo e interação entre governos e sociedade civil dos países membros e associados do Bloco. As sugestões resultantes dos debates realizados nas Cúpulas Sociais são encaminhadas às Cúpulas de Chefes de Estado do Mercosul para apreciação dos Presidentes dos Estados Partes do. A organização do evento cabe ao país que exerce a Presidência Pro Tempore.

Plano de ação social

Outra iniciativa importante foi a aprovação do Plano Estratégico de Ação Social do Mercosul. O PEAS, como é chamado, visa harmonizar políticas sociais entre os países do Bloco, promover a integração das mesmas e avançar para além dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas. O Plano incorpora recomendações emanadas das Cúpulas Sociais.

Seus dez eixos de atuação estabelecem: 1) Erradicar a fome, a pobreza e combater as desigualdades sociais; 2) Garantir os direitos humanos, a assistência humanitária e a igualdade étnica e de gênero; 3) Universalizar a saúde pública; 4) Universalizar a educação e erradicar o analfabetismo; 5) Valorizar e promover a diversidade cultural; 6) Garantir a inclusão produtiva; 7) Assegurar o acesso ao trabalho decente e aos direitos previdenciários; 8) Promover a sustentabilidade ambiental; 9) Assegurar o diálogo social; 10) Estabelecer mecanismos de cooperação regional para a implementação e financiamento de políticas sociais.

Ainda no que concerne ao Mercosul, há que se registrar as experiências de participação social levadas a cabo pelas reuniões setoriais, dentre as quais destaca-se a Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF). Muitas outras também estão em funcionamento. Com um grau maior ou menor de participação social, todas refletem a diversidade temática do atual estágio da integração. Destacam-se o Mercosul Educacional, a Reunião de Mulheres, a Reunião de Ministros de Assuntos Sociais, entre outras.

Unasul

Avanços na participação social também foram registrados nos tempos recentes no interior da União das Nações Sul-Americanas (Unasul), formada pelos doze países da América do Sul. O Tratado Constitutivo da organização foi aprovado em 2008 e entrou em vigor no dia 11 de março de 2011. Sua fundação remonta à criação, por iniciativa do governo brasileiro, em 2004, da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), que representou um passo intermediário para o estabelecimento do novo mecanismo institucional criado para alavancar o processo de integração na sub-região.

Em termos de construção de espaços que podem fazer diferença na disputa contra-hegemônica pelos destinos da região, os principais resultados da Unasul até o momento foram a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano e do Banco do Sul.

Além disso, e à diferença de outras experiências de integração regional, a temática da participação social está claramente mencionada já no Tratado Constitutivo do organismo, constando do artigo 18 do documento, sob o título de “Participação Cidadã”. Dando concretude às idéias postas no papel, o I Fórum de Participação Cidadã da Unasul aconteceu de 13 a 15 de agosto de 2014, em Cochabamba, Bolívia. Participaram cerca de 200 representantes de dez países: Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Chile, Equador, Peru, Uruguai, Paraguai e Venezuela.

O I Fórum teve por objetivo decidir a respeito da estrutura, do funcionamento e dos principais eixos temáticos que deverão orientar as futuras atividades da nova instância. Trata-se de um processo em curso – e como todos os outros – encontra-se em disputa. Sua evolução vai depender em grande medida da capacidade dos governos progressistas e dos movimentos sociais vencerem as resistências que as forças de direita opõem à participação social, em âmbito nacional, ou regional.

Outras experiências

Para além do espectro da integração regional, mas com forte incidência sobre os seus rumos, outras experiências recentes de participação da sociedade civil em assuntos de Política Externa também merecem destaque.

Um bom exemplo foi a VI Cúpula dos BRICS, realizada em Fortaleza-CE, em julho de 2014. Em encontros paralelos, organizações sindicais e movimentos sociais cobraram mecanismos de participação social e transparência nas decisões, como na III Cúpula Sindical dos BRICS, cuja ênfase foi a defesa dos direitos dos trabalhadores do Bloco contra a pressão por rebaixamento e precarização do trabalho. A principal proposta apresentada foi a de criação de um Conselho Laboral que venha a contribuir com a formulação de políticas de inclusão social, além de dialogar com o já existente Conselho Empresarial. A Presidenta Dilma Rousseff, presente no evento, se comprometeu a apoiar a reivindicação dos representantes dos trabalhadores.

Ainda em Fortaleza foram realizados os “Diálogos sobre Desenvolvimento – Os BRICS na Perspectiva dos Povos”, em que organizações e movimentos sociais debateram e articularam suas lutas por mais direitos e pela possibilidade de incidir sobre os importantes acordos atingidos durante a VI Cúpula, especialmente a criação do Novo Banco de Desenvolvimento (com sede em Xangai) e do Acordo Contingente de Reservas, que juntos mobilizarão cerca de 150 bilhões de dólares.

O interesse pelos BRICS também foi acompanhado pela academia. O VI Fórum Acadêmico dos BRICS ocorreu no Rio de Janeiro-RJ, em março de 2014. O Fórum Acadêmico é um evento anual que precede a Cúpula dos BRICS no país anfitrião.  

Esse fórum de dois dias, no qual especialistas e professores de comunidades acadêmicas dos países-membros encontram-se e trocam ideias, tem três objetivos principais: 1) aprofundar a colaboração em termos de pesquisas de interesse mútuo; 2) estabelecer redes entre comunidades acadêmicas dos cinco países; e 3) fornecer aos líderes dos BRICS resultados de pesquisas empíricas.

Encorajar o intercâmbio acadêmico, fortalecer o diálogo com a sociedade civil e assessorar políticas são finalidades do encontro. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) da Presidência da República, é o thinktank oficial do país no Fórum.

Conselho Nacional de Política Externa

Espaços de participação voltados para outras políticas específicas, institucionalizados ou não, também tem servido de palco para o diálogo político entre representantes do governo e da sociedade civil em torno de questões que relacionam suas especialidades à atuação externa do país. É o caso do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), que tem atuado ativamente nos debates acerca da condução da política de cooperação internacional brasileira para o combate à fome e à pobreza.

Nesse contexto, de ampliação da participação social emerge a discussão sobre a criação de um Conselho Nacional de Política Externa (CONPEB), como forma de combater o insulamento burocrático e aperfeiçoar a capacidade de formulação e gestão das políticas internacionais, dotando-as de maior sustentação e respaldo. O que se pode observar é que iniciativas setoriais anteriores de participação social em assuntos internacionais, como os relatados neste artigo, contribuíram para a pavimentação política do caminho que vem sendo construído no sentido da criação de um Conselho de Política Externa.

O Conselho tem o apoio de diferentes segmentos da sociedade, dentre os quais desponta o Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais (GR-RI), que reúne estudiosos da Política Externa, representantes de movimentos sociais e sindicais, partidos políticos, organizações não governamentais, instituições de pesquisa e de governo.

A proposta de criação do Conselho consiste na implantação de uma esfera pública de discussão democrática sobre a Política Externa, em consonância com os doze incisos da Constituição de 1988 que abriram espaço para a democracia participativa. Concebido nos moldes dos conselhos nacionais de participação já existentes em outras políticas públicas, o CONPEB seria um conselho de natureza consultiva, que teria por objetivo acompanhar a condução da Política Externa e contribuir para a definição das diretrizes gerais dessa política.

Para garantir que as visões e interesses estejam representados em sua diversidade, é fundamental a participação equilibrada de representantes das distintas esferas de governo (federal, estaduais e municipais), dos empresários, dos trabalhadores, movimentos e organizações sociais e da academia.

Ao contrario do que afirmam os seus adversários, a proposta do CONPEB fortalece e legitima a capacidade de negociação do Estado brasileiro no exterior, na medida em que amplia a representatividade, a credibilidade e a pluralidade de vozes da sociedade representadas nas posições nacionais defendidas pelo governo nas diferentes arenas internacionais. Funcionaria, portanto, como uma forma de se contrabalançar a pressão antidemocrática dos lobbies privados na defesa de pleitos que geralmente conflitam com o interesse público.

Uruguai

Avanços na institucionalização da participação social na política externa foram recentemente registrados também na República Oriental do Uruguai. Após a aprovação, nos últimos anos, de medidas que acentuam o caráter laico e republicano do país vizinho – como as leis do aborto, do casamento igualitário e das drogas – a criação do Sistema de Diálogo e Consulta (SDC) entre o Ministério das Relações Exteriores e as organizações da sociedade civil foi, sem dúvida, uma grande conquista da esquerda democrática uruguaia.

O Sistema de Diálogo e Consulta, instituído pelo Decreto No. 25/014, cria canais institucionais de intercâmbio de informação, opinião e diálogo com a sociedade civil numa área antes tida como exclusiva dos Estados Nacionais e de alguns grupos empresariais. As modalidades de participação previstas pelo decreto uruguaio são quatro: acesso à informação, diálogo com a cidadania, consulta à cidadania e participação direta.

No que se refere ao acesso à informação o decreto determina que o Ministério das Relações Exteriores divulgue informações de caráter público acerca de suas políticas, planos e ações; crie um banco de dados público sobre as organizações que se incorporem ao SDC; disponibilize informações relevantes em site especifico e promova atividades presenciais para divulgar essas informações.

Quanto ao diálogo com a cidadania, cujo objetivo é conhecer a opinião das organizações sociais sobre temas da política externa, são instituídos dois canais específicos: as plenárias e as comissões. Dirigidas pelo Ministro das Relações Exteriores, as plenárias devem ser convocadas ao menos uma vez por ano, com a participação de representantes das organizações sociais que desejem participar. As comissões, por sua vez, se reunirão duas vezes ao ano e, sem prejuízo de outras que venham a ser futuramente formadas, são as seguintes até o momento: 1) Gênero; 2) Integração Regional e Fronteira; 3) Promoção dos Direitos da Cidadania no Exterior e na República; e 4) Organismos Multilaterais.

A consulta à sociedade civil, terceira modalidade de participação social prevista pelo SDC, prevê a solicitação por parte do Ministério das Relações Exteriores da opinião por escrito de uma ou várias organizações sobre temas relevantes da agenda da política externa.

Finalmente, a participação direta estabelece que o Ministério das Relações Exteriores possa convidar representantes das organizações sociais a participar de missões oficiais nas reuniões internacionais de caráter multilateral ou regional.

A identidade de propósitos entre as iniciativas no Uruguai e no Brasil demonstram a possibilidade de compatibilizar as políticas públicas entre nossos países no Mercosul.

Tendências

A criação dos mecanismos participativos corresponde ao “irresistível processo de democratização”, tendência apontada pelos liberais do século XIX, que nunca foi assimilada e tem enfurecido a direita conservadora da região. Embora insuficientes, eles contrariam o princípio minimalista e procedimental da democracia representativa. Sem atacar a suas instituições nucleares, como os partidos e o parlamento, a adoção dos mecanismos de participação resulta da necessidade de complementar as tradicionais formas de representação, aproximando ainda mais o Estado da sociedade civil, de forma a impedir que ele permaneça refém dos poderes econômicos tradicionais.

*José Renato Vieira Martins é professor de Sociologia da Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA) e vice-presidente do Foro Universitário Mercosul. Foi chefe da assessoria internacional da Secretaria Geral da Presidência da República no segundo governo Lula. renato.martins@unila.edu.br

* Carolina Albuquerque Silva é consultora de integração regional do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Foi assessora para assuntos internacionais da Secretaria-Geral da Presidência da República no segundo governo Lula. carolina.albuquerque@gmail.com

Fonte: Carta Maior