A batalha de agosto em torno do Orçamento

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Autor(es): Ribamar Oliveira

O governo federal está em uma disputa política que poderá ocupar boa parte do segundo semestre deste ano e da qual dificilmente sairá vitorioso. Trata-se do substitutivo à proposta de emenda constitucional 565/2006, que torna obrigatória a execução das emendas individuais dos parlamentares ao Orçamento. O governo é contra e chegou a apontar vício de inconstitucionalidade na PEC, pois ela não respeitaria o princípio da separação entre os Poderes. A primeira vítima desse embate do governo com os deputados foi a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2014, não aprovada no prazo constitucional, ou seja, antes do recesso parlamentar.

Como o relator do projeto de LDO, deputado Danilo Forte (PMDB-CE), apresentou um relatório preliminar que acolheu alguns princípios do substitutivo da proposta de emenda constitucional 565, o governo manobrou e deu um jeito para que não houvesse quórum na votação da matéria, na Comissão Mista de Orçamento do Congresso, na terça-feira passada. A votação do relatório de Forte sobre a LDO ficou para 6 de agosto, mesmo dia em que será votado o substitutivo do deputado Edio Lopes (PMDB-RR), relator da PEC 565/2006.

Os defensores da proposta observam que a ministra das Relações Institucionais, Ideli Salvatti, e o ministro da Educação, Aloizio Mercadante, não pensavam que a PEC é inconstitucional quando, em 2006, votaram a favor dela, que já foi aprovada pelo Senado. Na época, ambos eram senadores. E a proposta original está redigida em termos bem mais draconianos. Ela é de autoria do ex-senador baiano Antônio Carlos Magalhães. Esta, sim, prevê o Orçamento impositivo.

Novas despesas obrigatórias serão criadas para 2014

A PEC de ACM, aprovada por Ideli e Mercadante, dispõe que “a programação constante da lei orçamentária anual é de execução obrigatória, salvo se aprovada, pelo Congresso Nacional, solicitação, de iniciativa do presidente da República, para cancelamento ou contingenciamento, total ou parcial, de dotação”.

Na Câmara dos Deputados, ela deixou de ser a PEC do Orçamento impositivo e passou a ser a PEC da obrigatoriedade de execução das emendas individuais. Anualmente, os parlamentares apresentam emendas à proposta orçamentária enviada pelo governo, com as quais pretendem beneficiar os municípios em que são votados. Todo ano, eles reestimam e elevam a receita prevista no Orçamento para abrir espaço às suas emendas.

Mesmo aprovadas, no entanto, elas passam pela tesoura do contingenciamento realizado no início de cada ano e um pequeno percentual delas é executado. Um estudo feito pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara constatou que, nos últimos anos, a execução das emendas individuais de senadores e deputados correspondeu a 0,4% da receita corrente líquida anual da União, algo como R$ 2,5 bilhões.

Mesmo essa execução das emendas é feita a conta gotas e geralmente os recursos são liberados após votações importantes. O governo utiliza, portanto, a liberação das emendas como barganha para garantir a aprovação dos projetos de seu interesse no Congresso. “Esse fisiologismo tem que acabar”, disse o relator da LDO ao Valor. “E o balcão de negócio só terminará com o fim do atual Orçamento autorizativo”, acrescentou. A mesma opinião tem o relator da PEC 565. “Essa relação promíscua (entre governos e parlamentares) tem que acabar”, afirmou.

O presidente da Câmara dos Deputados, Henrique Eduardo Alves (RN), defende ferrenhamente o Orçamento impositivo, que foi promessa de campanha na sua eleição para a presidência da Casa. Os líderes do PMDB agitam essa bandeira desde o início deste ano e deram um jeito de colocar deputados do partido como relatores da LDO de 2014 e da PEC 565. Assim, os dois assuntos estão sendo tratados de forma coordenada.

Danilo Forte quer incluir, no projeto da LDO que veio do governo, um anexo de metas e prioridades para 2014. Há uma razão para isso. O substitutivo da PEC 565 apresentado por Edio Lopes torna obrigatória apenas “a execução financeira da programação prioritária incluída em lei orçamentária por emendas individuais”. Ou seja, apenas as emendas parlamentares que forem feitas de acordo com os programas e projetos considerados prioritários pela LDO terão execução obrigatória. “Se o substitutivo da PEC 565 for aprovado, mas a LDO de 2014 não tiver esse anexo de metas e prioridades, a PEC será inócua”, explicou Lopes.

Ele e Forte informaram que o governo não quer que a obrigatoriedade de execução das emendas individuais seja válida já para 2014. “O governo só quer para 2015, mas nós queremos que a norma já entre em vigor no próximo ano”, disse o relator da PEC. Há quem entenda, advertiu Lopes, que após aprovada a PEC 565, a sua validade é imediata e os seus dispositivos valeriam até mesmo para o Orçamento de 2013. “Mas achamos que este não é o caso”, afirmou, dando a entender que deixará claro em seu substitutivo que a emenda só valerá para o exercício seguinte ao ano em que ela for promulgada.

Além de obrigar que as emendas parlamentares sejam feitas em programas e projetos prioritários do governo, o substitutivo de Lopes prevê um limite para elas. A aprovação de emendas individuais ao projeto de lei orçamentária será limitada ao montante de 1% da receita corrente líquida prevista no projeto enviado pelo governo, o que corresponderia a R$ 6,4 bilhões neste ano. Isso significa que a execução das emendas teria um aumento anual de cerca de R$ 4 bilhões (R$ 6,4 bilhões menos os atuais R$ 2,5 bilhões).

Em seu substitutivo, Lopes determina que a execução das emendas parlamentares terá que ser fiscalizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pela Controladoria Geral da União (CGU), e avaliada quanto aos resultados obtidos.

Esta batalha poderá ter repercussão na política fiscal do governo em 2014, pois projeta mais despesa obrigatória, e desdobramentos na área política, uma vez que coloca em lados opostos os dois principais partidos da coalizão governista – o PT e o PMDB. Os líderes do PT são contrários à proposta.