Extinguir ou aperfeiçoar? Evidências e dilemas do Abono Salarial
Por Jairo Gabriel Soares de Sousa
O Abono Salarial constitui um dos principais instrumentos de complementação de renda para trabalhadores formais de baixa renda no Brasil. Apesar de sua relevância, o programa tem sido alvo de críticas no debate fiscal recente, sobretudo em propostas que defendem sua extinção como parte de estratégias de equilíbrio fiscal.
Em artigo recente, Giambiagi (2026) sustenta que o Abono Salarial, cujo custo oscila entre 0,20% e 0,25% do PIB, teria perdido sua justificativa original e funcionaria atualmente apenas como uma espécie de 14° salário para trabalhadores formais de menor renda.
A partir dessa interpretação, o autor propõe a eliminação gradual do benefício, por meio da sua desvinculação do salário-mínimo e da redução progressiva do valor pago a partir de 2028, até sua extinção completa em 2031, sob o argumento de que o Abono não cumpriria objetivos relevantes de política pública.
Ao tratar o Abono Salarial apenas como um item de despesa fiscal, sem considerar sua função institucional no mercado de trabalho e sem apresentar evidências empíricas sobre seus efeitos distributivos, o respeitado economista reduz um debate da maior relevância a um mero exercício contabilidade pública.
O Abono Salarial foi criado como um mecanismo de complementação de renda para trabalhadores formais de baixa remuneração, com o objetivo de ampliar sua participação nos frutos do crescimento econômico e atenuar desigualdades no mercado de trabalho.
Evidentemente, toda política pública deve ser continuamente avaliada, a fim de verificar se os objetivos e metas que orientaram sua formulação estão, de fato, sendo alcançados. Nesse sentido, não há problema algum em reconhecer que determinada política possa, ao longo do tempo, perder sua relevância, hipótese em que sua reformulação (ou até mesmo sua descontinuidade) pode se mostrar plenamente justificável. Não há problemas quanto a isso!
Entretanto, antes de se concluir pela perda de relevância de qualquer política pública, é dever de todo analista questionar a si mesmo se tal diagnóstico está apoiado em evidências empíricas produzidas pelas diversas áreas do saber. Sem esse cuidado, corre-se o risco de transformar um debate de profunda relevância social em mero exercício opinativo.
No caso do Abono Salarial, chama bastante atenção o fato de que a proposta de extinção do programa, apresentada por Giambiagi, o qualifica como “uma política de escassa razoabilidade”, sem apresentar evidências empíricas provenientes de avaliações sistemáticas sobre seu funcionamento, seus efeitos ou sua efetividade.
Considerando que a proposta do autor se limite a preocupações de natureza fiscal, é importante observar que o Abono Salarial é financiado por contribuições vinculadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Nesse sentido, sua inclusão no mesmo regramento fiscal aplicável às demais despesas financiadas por fontes de livre alocação já suscitaria questionamentos.
Porém, deixando o aspecto fiscal de lado, torna-se mais relevante examinarmos o que as avaliações oficiais indicam sobre o desempenho e os resultados do Abono Salarial. Nesse sentido, em 2020, o Abono Salarial foi objeto de uma avaliação institucional conduzida no âmbito do governo federal, coordenada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e realizada em parceria com a Controladoria-Geral da União (CGU).
A análise começa esclarecendo que a coexistência de múltiplos programas de complementação da renda do trabalho (conhecidos na literatura internacional como employment-conditional benefits) não constitui uma particularidade brasileira, como vulgarmente defendem alguns economistas, sendo comum em diversos países a presença desses instrumentos voltados à complementação da renda do trabalho. Segundo o relatório, cerca de metade dos países da OCDE possuíam algum tipo de benefício dessa natureza.
No entanto, se é verdade que a recomendação do Giambiagi para extinção do Abono Salarial carece de evidência empírica, não se pode dizer o mesmo em relação ao desempenho de programa.
O primeiro principal achado da avaliação se refere à ausência de definição clara e formalizada dos objetivos do programa, o que dificulta o monitoramento de seus resultados e a avaliação de sua efetividade. Obviamente que esse é um aspecto negativo, considerando que qualquer política pública deve ter objetivos claramente definidos, visto que o Estado não pode remar à deriva em nenhum dos seus campos de atuação, sob risco de perder legitimidade diante da população, inclusive.
Além disso, em comparação com experiência internacional, concluiu-se que o Abono Salarial possui um desenho demasiadamente genérico. Outros países frequentemente utilizam critérios adicionais de elegibilidade, como limites de renda familiar per capita ou requisitos mínimos de participação no mercado de trabalho.
Ou seja, o programa precisa ser mais calibrado quanto à elegibilidade, de modo a direcionar seus recursos com maior precisão aos trabalhadores que efetivamente enfrentam maiores restrições de renda e de permanência no mercado formal de trabalho.
Do ponto de vista distributivo, o estudo constatou que a maior parcela dos recursos do programa tende a beneficiar trabalhadores situados nas camadas intermediárias da distribuição de renda. A meu ver, fato que deve ser compreendido à luz do alto nível de informalidade no mercado de trabalho, considerando a conclusão apresentada de que o programa vem contribuindo para reduzir desigualdades dentro do grupo de trabalhadores formais de menor remuneração.
Em um recorte mais detalhado, a análise empírica identificou evidência de impacto positivo sobre o universo de mulheres de baixa renda, especialmente aquelas com rendimento inferior a cerca de 1,25 salário-mínimo.
Essa evidência, interpretada à luz do fato de que esse grupo é majoritariamente composto por mulheres negras, com baixa escolaridade, residentes em periferias, frequentemente responsáveis sozinhas pelo sustento familiar e expostas a múltiplas vulnerabilidades sociais, já seria, por si só, um argumento suficientemente forte para preservar o programa e buscar seu aperfeiçoamento contínuo.
Por outro lado, para os demais grupos analisados não foram identificados efeitos estatisticamente significativos. Aliás, isso reforça o diagnóstico de que o programa possui um desenho excessivamente generalista. Nesse contexto, considerando a necessidade de se aprimorar sua focalização, por que não considerar um redesenho que priorize exatamente os grupos para os quais a evidência empírica já indicou maior impacto, transformando o Abono Salarial em um instrumento mais preciso de promoção da formalização e de redução de vulnerabilidades no mercado de trabalho para mulheres de baixa renda?
A avaliação também apontou inconsistências pontuais nos pagamentos do benefício, indicando a necessidade de aperfeiçoamentos nos mecanismos de governança e controle.
À luz das evidências, sobretudo no aspecto distributivo, a proposta de extinção do Abono Salarial me parece menos o resultado de uma avaliação empírica, rigorosa e séria e mais um exercício puramente ideológico de contabilidade fiscal seletiva.
Se o critério para eliminar uma política pública for simplesmente sua magnitude em proporção do PIB, talvez fosse mais produtivo ao senhor Giambiagi direcionar seu esforço analítico para rubricas que são significativamente mais volumosas no orçamento público: a despesa financeira (7,9% a 7,91% do PIB) ou os gastos tributários (6,9% a 7,2% do PIB), que superam amplamente a proporção do Abono Salarial (0,2% a 0,25% do PIB).
No fim das contas, o desafio da política pública não está em eliminar programas sempre que imperfeições são identificadas, mas em desenvolver a capacidade institucional de aperfeiçoá-los continuamente à luz das evidências. Políticas públicas são construções históricas, inevitavelmente imperfeitas, que exigem aprendizado, ajustes e revisões constantes.
Quando esse esforço é substituído pela lógica simplista da eliminação sumária, corre-se o risco de transformar o debate econômico em um exercício de equilíbrio meramente contábil. Decorre disso a construção de narrativas que mantêm um motosserra permanentemente ligado, à procura de imperfeições que justifiquem determinados cortes e os apresentam, não como escolha política, mas como consequência de suposta análise técnica. Nessa perspectiva, seria razoável supor que as recomendações do Giambiagi seriam mais técnicas do que as recomendações do Comitê de Monitoramento e Avaliação de Gastos Diretos (CMAG). São perguntas que precisam ser feitas.
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Jairo Gabriel Soares de Sousa é Analista de Planejamento e Orçamento, lotado na Secretaria de Orçamento Federal do MPO.
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Referência bibliográfica
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria do Tesouro Nacional; Controladoria-Geral da União. Relatório de Avaliação: Abono Salarial – Ciclo CMAP 2020. Brasília: CMAP/CMAG, 2020. Disponível em: https://www.gov.br/planejamento/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap/politicas/2020/gastos-diretos/relatorio_avaliacao-cmag-2020-abono.pdf
GIAMBIAGI, Fabio. Motosserra não, ajuste sim: política fiscal para 2027–2030. Texto para Discussão n. 29. Rio de Janeiro: FGV IBRE, 2026. Disponível em: https://portalibre.fgv.br/sites/default/files/2026-02/td29-motosserra-nao-ajuste-sim-politica-fiscal-para-2027-2030.pdf
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Estatísticas fiscais. Brasília: Banco Central do Brasil. Disponível em:
https://www.bcb.gov.br/estatisticas/estatisticasfiscais
BRASIL. Ministério da Fazenda. Demonstrativo dos Gastos Tributários – PLOA 2025. Brasília: Ministério da Fazenda, 2024. Disponível em:
https://www.gov.br/fazenda/pt-br/assuntos/politica-fiscal/gastos-tributarios