A PEC e a economia política

O gasto primário da União, conceito de gasto que exclui o pagamento com juros, era 11% do PIB em 1991. Hoje se encontra na casa de 20%. Esse fabuloso crescimento do gasto é claramente não sustentável. Ao longo de muitos anos, a expansão explosiva do gasto primário foi financiada por meio de aumento da carga tributária. Além do aumento da carga tributária legal ­ isto é, criação de novos impostos ou majoração de alíquota dos impostos existentes ­, um longo processo de formalização da mão de obra promoveu um crescimento da receita de impostos e contribuições a velocidade superior à velocidade de crescimento da economia. A partir de 2011 a realidade se impôs. A taxa de crescimento da receita de impostos e contribuições passou a ser normal: o aumento da receita passou a acompanhar o crescimento da economia. No mesmo período, a despesa continuou expandindo muito além da economia. É por esse motivo que o Projeto de Emenda Constitucional (PEC) que estabelece um limite para o crescimento do gasto, e provavelmente será aprovado em segundo turno no Senado Federal ainda neste mês, foi o primeiro passo dos inúmeros que precisam ser dados para que arrumemos a casa fiscal e reconstruamos a estabilidade macroeconômica. Não faz sentido iniciar o ajuste fiscal com aumento de impostos: devido à trajetória explosiva do gasto, uma nova rodada de aumento de impostos somente adiará em alguns anos a situação. Daqui a alguns anos estaremos exatamente no ponto que estamos hoje. Adicionalmente, como o aumento de impostos não resolve o problema estrutural, não ajuda a melhorar as expectativas com relação à solvência de longo prazo do Tesouro Nacional. É perfeitamente possível imaginar que no futuro passaremos por novas rodadas de aumento de carga tributária, mas essa agenda ficará para depois de encaminharmos o ajuste estrutural do gasto público. Um segundo motivo para postergar uma nova rodada de aumento de carga tributária é que a luta contra a inflação ainda não está ganha. Apesar de termos caminhado muito na direção de trazê­la para a meta e de haver sinais de que a inércia inflacionária tem se reduzida, qualquer choque negativo de oferta com as expectativas inflacionárias ainda desancoradas terá custos de desinflação muito elevados. Boa parte do ganho que o Tesouro teria com maior receita advinda da nova rodada de aumento de carga tributária será consumida pelo maior custo de juros no combate aos efeitos secundários do choque inflacionário causado pelo aumento da carga tributária. Muitos críticos da PEC argumentam que, em vez de gastar capital político com a aprovação do teto do gasto público, seria melhor utilizá­lo para aprovar reformas que reduzam o gasto. Por exemplo, o ajuste fiscal deveria iniciar­se com a reforma Previdenciária. A grande dificuldade é que reformas dessa natureza mobilizam grupos de pressão que a bloqueiam. A função do teto do gasto é de disciplinar nosso conflito distributivo. Este está nos colocando em uma dinâmica
conflito distributivo. Este está nos colocando em uma dinâmica disfuncional cujo risco é o retorno ao passado inflacionário dos anos 80 e 90. Ou seja, a PEC é uma muleta para auxiliar a nossa política a gerir melhor nosso conflito distributivo. O Congresso Nacional, ao aprovar a PEC, está circunscrevendo o espaço em que o conflito distributivo pode acontecer de sorte a que o conflito ocorra sem comprometer a estabilidade macroeconômica. Os parlamentares perceberam o caminho explosivo que estamos percorrendo e decidiram por dez anos adotar restrição que limitasse a capacidade deles mesmos inflacionar a economia. Como nosso desequilíbrio fiscal já é muito elevado, não é certo que o esquema funcionará, e por esse motivo é que provavelmente passaremos por uma nova rodada de aumento de carga tributária à frente. De qualquer forma, a PEC é o melhor que temos, além de ser o primeiro passo. As decisões no Congresso Nacional e as escolhas das políticas públicas nas últimas décadas têm observado duas lógicas distintas e complementares. A política efetivamente implantada é a resultante dessas duas lógicas. A primeira é dada por um resultado de economia política chamado de teorema do eleitor mediano ­ já volto ao tema ­ e a segunda segue a lógica da ação dos grupos de pressão. Somos uma sociedade muito desigual e democrática. Suponha que enfileiremos todos os cidadãos brasileiros em ordem crescente de renda. A pessoa que ficar no meio da fila é a que tem a renda mediana: metade da população é mais pobre e outra metade é mais rica. Desigualdade significa que a renda mediana é muito menor do que a renda média: há um grupo de pessoas muito ricas que elevam a média. Faz sentido imaginar que os objetivos ou as políticas públicas que interessam aos mais pobres são muito distintas das que interessam aos mais ricos. Em um processo eleitoral competitivo e transparente, a política pública implantada será a política pública mais desejada para o indivíduo que recebe a renda mediana, também conhecido por eleitor mediano. Em sociedades muito desiguais, o eleitor mediano é relativamente pobre: vota por medidas que aumentem a carga tributária e as transferências. Dito de outra forma, em sociedades democráticas muito desiguais, o eleitor mediano não favorece políticas que priorizam o crescimento, mas, sim, políticas que priorizem a equidade. É essa a agenda da sociedade brasileira desde a redemocratização. Explica, por um lado, por que o primeiro efeito da Constituição de 1988 foi a hiperinflação brasileira e, por outro, por que após a estabilização o gasto público e a carga tributária cresceram sem limite. Também explica por que somos uma sociedade de juros reais elevados e baixa poupança. Uma série de políticas podem ser classificadas como políticas do eleitor mediano: o Programa Bolsa Família, a política de valorização do salário mínimo, benefícios da lei orgânica da seguridade social e aposentadoria rural, entre outros. São programas que sempre passam por dentro do orçamento, os custos são transparentes e os beneficiados são claros ­ as pessoas cuja renda é menor ou igual à renda mediana. Além das políticas públicas do tipo “eleitor mediano”, nosso sistema político tem produzido uma série de gastos cuja lógica de concessão tem economia política totalmente distinta. Muitas vezes (mas não sempre) são gastos que não passam por dentro do orçamento. Esses gastos obedecem à lógica da ação coletiva dos grupos de pressão, tão bem descrita no clássico “A Lógica da Ação Coletiva”, de Mancur Olson (1932­1998). Ele mostrou que as democracias são pouco imunes a grupos relativamente pequenos e muito organizados que conseguem, geralmente de forma pouco transparente, forçar o Congresso Nacional a votar medidas que lhes beneficiem. Muitas vezes os grupos de pressão atuam diretamente junto ao Executivo para que este implante programas que muitas vezes não precisam ser aprovados no Congresso e não passam no interior do orçamento. Por exemplo, a enorme expansão do crédito subsidiado do BNDES é o melhor
exemplo, a enorme expansão do crédito subsidiado do BNDES é o melhor exemplo desse tipo de política pública. Outros exemplos são o fechamento da economia à competição internacional e a proteção a setores específicos sob o argumento de que têm função estratégica. É o caso, por exemplo, do novo marco regulatório do pré­sal, aprovado em 2010, ou dos enormes subsídios à indústria naval. Estes são exemplos de políticas públicas “grupo de pressão”, que transferem recursos do Tesouro Nacional aos ricos. Há aquelas políticas públicas que transferem recursos à classe média alta. Por exemplo, universidade pública gratuita; gratuidade do transporte público para idosos; meia­entrada em eventos esportivos e artísticos; os privilégios dos servidores públicos ­ aposentadoria integral, estabilidade no emprego, direito irrestrito de greve e salários superiores aos pagos pelo setor privado para as mesmas ocupações ­; as inúmeras doenças que isentam o contribuinte de declarar Imposto de Renda, independentemente da capacidade contributiva; o acúmulo da própria aposentadoria com pensão por morte do cônjuge; e tantas outras meias­entradas, na feliz expressão de Marcos Lisboa e Zeina Latif. Remeto o leitor interessado no tema ao excelente livro de Marcos Mendes “Por que o Brasil Cresce Pouco” (editora Campus). A baixa imunidade das democracias à ação dos grupos de pressão é fenômeno bem descrito e aplica­se às democracias em geral. Parece­me, no entanto, que algo ocorre com nossas instituições políticas que torna nossa democracia menos imune, ou mais suscetível, à ação dos grupos de pressão do que outras democracias, inclusive no nosso entorno. Esse é um tema que a ciência política ainda não tem boa explicação, mas parece ser um fato estilizado que sobrevive ao teste empírico: nossas instituições políticas criam meias­entradas a indivíduos de forma muito mais perdulária do que nas demais sociedades latino­americanas, por exemplo. Diversas pessoas contrárias à PEC avaliam que no confronto entre as políticas públicas “eleitor mediano” ou as políticas públicas “grupo de pressão”, estas levarão a melhor. Temem que os gastos com saúde e educação minguem. Com relação à educação, o grosso do gasto está fora da PEC. Parece que a chiadeira do setor contra a PEC já é ação do fortíssimo grupo de pressão dos professores das universidades federais, cujo orçamento poderá ser afetado (e é saudável que assim seja) pela PEC. Minha avaliação é distinta. Penso que a existência de uma restrição fiscal dura irá enfraquecer os grupos de pressão e fortalecer o eleitor mediano. A PEC irá aumentar muito a transparência da política fiscal e das contas públicas em geral. Penso que, se a PEC estivesse valendo há mais tempo, dificilmente os subsídios exorbitantes com o BNDES seriam tolerados pela sociedade. Tem vigorado na política forte coalizão favorável ao aumento do gasto. Um grupo apoia outro em seu pleito de elevar o gasto esperando que, em troca, este apoie o grupo inicial no seu pleito. A resultante dessa perversa economia política é o gasto explosivo, o baixo crescimento, juros elevados e baixa poupança. A restrição orçamentária dura quebra essa lógica. Cada grupo da sociedade observará que o aumento do gasto para um significará redução para si. Nesse embate, os gastos mais meritórios ganharão o debate. A restrição orçamentária frouxa é o caldo de cultura que alimenta os grupos de pressão. Finalmente é sempre oportuno lembrar: se não fizermos um duro ajuste fiscal do qual a PEC do teto dos gastos é somente o primeiro passo, a inflação retornará. Nossa experiência é avassaladora em demonstrar que certamente quem perde com inflação é o eleitor mediano. Os ricos se defendem da inflação muito melhor.

** Samuel Pessoa, 53 anos, é físico com doutorado em economia, ambos pela USP. É sócio da consultoria Reliance e pesquisador associado do Instituto Brasileiro de Economia da FGV