Análise do Processo de Impeachment: a questão dos Decretos de Créditos Orçamentários

em 22 abr, 2016

Talvez para a surpresa de muit@s brasileir@s, a questão que forma o núcleo jurídico do pedido de impeachment da Presidenta Dilma Rousseff não são acusações de participação em atos de corrupção, nem de atrasos de pagamentos à Caixa Econômica Federal, FGTS ou BNDES (chamadas “pedaladas”), mas sim uma árida e insólita discussão a respeito da legalidade da abertura, por decreto presidencial, de determinados créditos orçamentários suplementares.

Essa discussão, formulada inicialmente em termos bastante precários e tortuosos na denúncia que deu origem ao processo de impeachment, ganhou contornos mais nítidos no relatório do deputado Jovair Arantes (http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1448…), aprovado na Comissão Especial no dia 11/04. É justamente a argumentação nele empregada que abordaremos no presente artigo.

O que são créditos orçamentários suplementares?

Toda despesa pública, seja da União, de Estados, Municípios ou do Distrito Federal, precisa constar previamente do orçamento do respectivo ente da federação. Esse orçamento é aprovado por uma lei – chamada lei orçamentária anual – na qual consta, para cada despesa (por exemplo, a construção de uma determinada rodovia), o respectivo valor autorizado (por exemplo, R$ 10 milhões).

No entanto, ao longo do ano, inúmeros fatores podem ocorrer, concreta ou potencialmente, interna ou externamente ao Governo, exigindo revisão das autorizações contidas no orçamento. Por exemplo, pode-se projetar, ao longo do ano, um aumento na demanda por seguro-desemprego, com potencial aumento na respectiva despesa. Ou pode haver um desastre natural de grandes proporções (imaginemos Mariana-MG!) que exija a realização urgente de despesas públicas.

A forma de realizar esses ajustes é mediante a abertura dos chamados créditos orçamentários adicionais. Há 3 tipos de créditos, mas a questão em debate refere-se somente a um deles: os créditos suplementares. Como intui-se do seu nome, esses reforçam (aumentam) os valores de despesas já constantes do orçamento. Assim, no exemplo acima, poder-se-ia abrir um crédito suplementar para as despesas do seguro-desemprego.

Cada crédito suplementar, quando é aberto, precisa especificar qual a sua fonte de recursos. A legislação prevê quatro tipos possíveis de fontes para créditos:

superávit financeiro do exercício anterior (saldo entre o ativo e o passivo financeiro)
excesso de arrecadação (ocorre quando a arrecadação realizada é maior que a prevista)
anulação de outras dotações orçamentárias
recursos de operações de crédito (empréstimos)

É fundamental ressaltar, no entanto, que a abertura do crédito, por si só, não realiza o gasto nem significa que ele será realizado. Trata-se apenas de um primeiro passo para que a despesa adicional possa ocorrer. Ela só será efetivada se outros fatores, tanto de natureza fática (no exemplo acima, se a demanda maior pelo seguro-desemprego realmente ocorrer) quanto de gestão financeira (controle das metas fiscais). Voltaremos a este ponto mais adiante.

Que autoridade pode abrir créditos suplementares?

Além da lei orçamentária anual, é elaborada anualmente a lei de diretrizes orçamentárias. Esta antecede a lei orçamentária e estabelece, como o próprio nome diz, as diretrizes que deverão ser observadas para a elaboração e execução do orçamento. Considerando a lei orçamentária de 2015 (LOA 2015) e a lei de diretrizes orçamentárias de 2015 (LDO 2015), há 3 diferentes cenários que definem a autoridade que poderá autorizar o crédito suplementar:

em alguns casos simples (remanejamentos de despesas), os Chefes dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União (MPU) e da Defensoria Pública da União (DPU), nos seus respectivos âmbitos;
nos casos autorizados na lei orçamentária, o/a Presidente/a da República, mediante decreto; e
nos demais casos, o Congresso Nacional, mediante aprovação de projeto de lei encaminhado pelo Executivo.

Qual a acusação feita à Presidenta a respeito da abertura de créditos suplementares?

O parecer alega que 6 decretos de créditos suplementares, abertos entre 27 de julho e 20 de agosto de 2015, não respeitaram a autorização contida na lei orçamentária. Isso configuraria então crime de responsabilidade, conforme o art. 85, VI da Constituição Federal, e art. 10, item 4 e art. 11, item 2, da Lei nº 1.079/50.

A autorização para abertura de créditos na LOA 2015 está no seu art. 4º, que dispõe:

Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8o da LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal] e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas:

Assim, a alegação é que os referidos créditos não poderiam ter sido abertos por decreto porque não seriam “compatíveis” com a obtenção da meta de resultado primário para 2015.

Para justificar essa “incompatibilidade”, é desenvolvida uma engenhosa tese jurídica, que conecta umbilicalmente o ato de abertura de crédito – que, como vimos, ocorre no plano orçamentário e não gera nenhuma despesa imediata – com o plano fiscal, de cumprimento das metas de resultado primário, que operam em regime de caixa, ou seja, de despesas e receitas efetivamente realizadas.

O fato é que tal tese é uma completa inovação na interpretação das normas orçamentárias e financeiras. Durante os quinze anos de vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, que inaugurou o regime de metas de resultado primário, a interpretação adotada, tanto na União quanto nos demais entes, foi completamente outra.

Qual a interpretação consolidada acerca da compatibilidade entre créditos e meta fiscal?

Com base nas Exposições de Motivos dos decretos citados no parecer e de outros, e inclusive em pareceres do próprio Congresso Nacional a respeito de projetos de lei de créditos (que também exigem compatibilidade com a meta), pode-se extrair a seguinte interpretação para o significado desta compatibilidade:

quando os créditos tratarem de despesas primárias discricionárias (não obrigatórias), a sua execução ficará condicionada aos limites de contingenciamento, que é o instrumento de que dispõe o Poder Executivo para perseguir a meta de resultado primário;
quando os créditos tratarem de despesas primárias obrigatórias, as despesas deverão ser consideradas no correspondente Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas, estudo bimestral do Poder Executivo que orienta a definição dos limites de contingenciamento (a consequência prática será aumentar o contingenciamento das despesas discricionárias); e
quando os créditos tratarem de despesas financeiras (que não entram no cálculo do resultado primário), não há impacto na meta e logo não há óbice à despesa

Tal linha de raciocínio pode ser encontrada em dezenas, talvez centenas, de documentos produzidos pelas autoridades competentes desde o advento da LRF, em maio de 2000. Jamais mereceu qualquer correção por parte dos órgãos responsáveis pelo controle externo, seja do Congresso Nacional (nem dos Plenários das Casas, nem da Comissão Mista de Orçamentos, ou qualquer outra), ou do Tribunal de Contas da União.

É possível mudar a interpretação da compatibilidade entre créditos e meta fiscal?

A interpretação ofertada no parecer da Comissão Especial do Impeachment tem sofrido diversas críticas por forçar uma convergência excessiva entre os planos orçamentário e fiscal-financeiro, trazendo ônus para a Administração, com potencial de tornar ainda mais lenta a ação do Estado. No entanto, apesar dos equívocos conceituais que ela contém, pode ser vista com bons olhos pelos defensores do rigor fiscal e da primazia da obtenção do resultado primário sobre a execução de qualquer outra política pública.

Mas, jamais, em hipótese alguma, tal interpretação pode retroagir e transformar em crime algo que era até então prática administrativa corrente e consolidada.

Um dos preceitos básicos do Estado Democrático de Direito é a segurança jurídica, que inclui o respeito aos atos que, quando praticados, eram legais. Tal princípio é tão importante que encontra-se em diversos pontos do art. 5º da nossa Constituição, justamente o dispositivo que consagra os direitos individuais:

caput: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:”
inciso XXXVI: “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;”
inciso XL: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;”

Assim, a nova interpretação, mesmo com suas falhas e equívocos, poderia ser aplicada, mas só e somente para novas situações.

Conclusão

Imaginemos por um instante. Se, de acordo com o parecer da Comissão, a falta ocorrida é tão gritante, tão patente, tão grave a ponto de justificar, por si só, a destituição da mais alta mandatária do país, como se explicaria o silêncio do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da União a respeito, por anos e anos a fio?

Se a edição desses decretos fosse mácula tão horrenda, ato tão vil, faria sentido o Tribunal de Contas da União ter deles se beneficiado, como efetivamente se beneficiou, ampliando suas dotações orçamentárias, como demonstrado pela sua Portaria nº 277, de 28 de setembro de 2015?

Explica-se facilmente tudo isso: não houve manifestação nem mal-estar algum porque não houve irregularidade nem ilegalidade alguma nos referidos decretos.

Aqui temos, visivelmente, uma tese jurídica de criminalização construída “sob encomenda”, uma espécie de “raciocínio de chegada”, visando dar uma aura de legalidade a um processo de impeachment que atinja, tão e somente, a Presidenta Dilma Rousseff. Um argumento, sem dúvida, bastante sofisticado, capaz de convencer até mesmo pessoas de boa-fé, mas que falha miseravelmente à luz dos princípios do Estado Democrático de Direito e do conhecimento da dinâmica da gestão das finanças públicas.

Toda essa situação nos permite dizer, sem a menor sombra de dúvida, sobre o atual processo de impeachment: É GOLPE!