Direito a horas extras de servidores comissionados ou em cargo de confiança

No âmbito da administração pública, o Poder Judiciário exerce a função típica de guardar a Constituição Federal, por meio do Supremo Tribunal Federal (STF), julgar e processar litígios. Esse Poder, contudo, também exerce funções atípicas ou secundárias, quais sejam: de administração e legislativa.

No exercício da sua função administrativa, o STF tem enfrentado questão atinente ao direito às horas extras para os servidores ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança que tenham jornada especial regulamentada por lei específica.

A questão é discutida no Processo Administrativo nº 353.132, no qual consta que, em 1999, o chefe da assessoria jurídica da Diretoria-Geral defendeu a adoção, relativamente ao cargo de médico, da carga semanal de vinte horas e, no tocante ao de odontólogo, de trinta horas, independentemente de estarem, ou não, os ocupantes investidos em cargos comissionados.

Posteriormente, o chefe da Seção de Legislação e o coordenador de Informações Funcionais se pronunciaram no sentido de excepcionar situações em que haja função ou cargo comissionado.

Nesse sentido, consta no processo que houve a edição da Ordem de Serviço nº 12/2000, que dispôs que “a duração do trabalho dos servidores que exerçam profissão regulamentada e que não estejam investidos em função comissionada subordina-se à jornada estabelecida na respectiva legislação”.

Assim, em seguida, foi apresentado um requerimento de reconsideração para que haja continuidade à prática administrativa de concessão de horas extras, independentemente de haver exercício de função de confiança ou de cargo em comissão.

Diante do requerimento de reconsideração, o ministro Luiz Fux, membro da Comissão de Regimento Interno da Suprema Corte, ressaltou que existe a necessidade de, em fiel observância ao princípio da proteção da confiança, ocorrer a reforma parcial da decisão recorrida, a fim de apenas aplicar o novo entendimento consubstanciado em parecer aos servidores que passaram a ocupar cargos em comissão e funções de confiança há menos de cinco anos da sua data, isto é, aqueles que assumiram cargos em comissão ou função de confiança após 27 de novembro de 2008.

O ministro Fux também ressaltou o seguinte:

[…] em relação aos que estavam ocupando, de forma ininterrupta, cargo em comissão ou função de confiança em período anterior a 27 de novembro de 1998, deverá prevalecer a orientação contida no parecer 27/99.

Destaco que este voto não reconhece o direito ao pagamento de eventual hora-extra em relação a período anterior com fulcro na tese de que o servidor teve de trabalhar mais horas do que o necessário, mercê da profunda controvérsia acerca do termo a quo dos efeitos da nova orientação normativa sobre o tema da jornada de trabalho.

Com extrema sabedoria, o ministro Marco Aurélio explicou o seguinte sobre o referido Processo Administrativo:

Nota-se que o percebido em virtude do cargo de provimento em comissão ou de natureza especial visa remunerar não o trabalho extraordinário prestado, mas a responsabilidade maior do cargo ou função, o trabalho de maior valia desenvolvido pelo servidor. Em outras palavras, a interpretação sistemática da Lei nº 8.112/90 conduz a concluir-se que parcela remuneratória satisfeita em razão de encontrar-se o servidor no cargo de provimento em comissão ou de natureza especial não se refere a trabalho extraordinário. Este deve ser remunerado a partir do que recebido normalmente pelo servidor, observado o quantitativo concernente ao cargo de provimento em comissão como o de natureza especial. A assim não se entender, ter-se-á situação jurídica na qual haverá verdadeira compensação, que, por sinal, pode, em tese, não ser completa, bastando, para tanto, que o pagamento a maior seja insuficiente a cobrir o trabalho extraordinário.

Mais do que isso, na alteração da Lei nº 8.112/90 promovida pela Lei nº 8.270/91, dispôs-se que a regência do artigo 19 dela constante não alcança a duração do trabalho fixada em leis especiais.

Do contexto, depreende-se, então, que os servidores protegidos, sob o ângulo da duração do trabalho, por legislação especial estão sujeitos à jornada normal nela prevista, sendo desinfluente a circunstância de virem a exercer cargo em comissão ou função de confiança, no que estes – repito – geram o direito ao aumento remuneratório tendo em conta não a dilatação da jornada, mas o desempenho de atividade de maior responsabilidade.

Pronuncio-me no sentido de observar-se, independentemente da assunção de cargo em comissão ou de função de confiança, a jornada estabelecida na lei especial de regência da atividade do servidor, remunerando-se, como extraordinárias, as horas de trabalho que a ultrapassarem.¹

Ao longo dos seus 26 anos à frente de uma das cadeiras do Supremo Tribunal Federal, o ministro Marco Aurélio Melo destaca-se continuamente por proferir votos memoráveis e determinantes para a evolução do bom direito. A sua atuação jurídica nas mais de duas décadas é assertiva e exemplar.

O entendimento do nobre ministro é extremamente salutar, uma vez que nada exclui a regra que impõe jornada de trabalho e, constitucionalmente, o dever de remunerar horas extras.

No livro Vade-Mécum de Recursos Humanos, desde a sua primeira edição em 2013, já havia esclarecido que o servidor ocupante de cargo em comissão percebe remuneração adicional pelo maior nível de responsabilidade de suas funções; não há gratificação ou remuneração que exija a prestação de horas ilimitadas.

Por outro lado, o denominado regime de dedicação exclusiva não é sinônimo de jornada de trabalho sem limite; significa que o servidor não pode exercer outra função, apenas isso.

O entendimento de que os ocupantes de cargos de direção, chefia e assessoramento se equiparam, na essência jurídica, aos cargos de gerente da iniciativa privada e podem fixar a jornada e decidir a concessão de horas extras para os outros e não a si próprios é sistematicamente referido para justificar a incompatibilidade com o pagamento de horas extras.

Esse ponto de vista há de ser revisto, porque o fato de permitir a um servidor impor aos subordinados o dever de realizar horas extras não lhe retira o dever de registrar corretamente a respectiva jornada de trabalho dos subordinados e de si mesmo. Havendo o registro da jornada, o pagamento é devido. O cumprimento de horas extras deve ser sempre atestado pela autoridade superior, em respeito ao princípio da segregação as funções.

Essas conclusões são aplicáveis ao regime estatutário e celetista. A Constituição Federal é a mesma que fundamenta os dois regimes.

Cabe salientar que a Lei nº 8.112/1990 prevê em seu art. 62 que ao servidor ocupante de cargo efetivo investido em função de direção, chefia ou assessoramento, cargo de provimento em comissão ou de natureza especial é devida retribuição pelo seu exercício.

* Jorge Ulisses Jacoby Fernandes é advogado e professor de direito