Fetiches fiscais

Com a presidente Dilma Rousseff tendendo a se reeleger, a se crer no último Datafolha, em que ela ampliou a intenção de voto de 42% na prévia de outubro para 47%, fechando a fatura em primeiro turno, fica sem sentido a relutância do governo em encarar, sem sofismas, o problema fiscal — principal causa da desconfiança que acomete a economia, ainda que se possam questionar as razões dos temores.

O fato é que nem o governo desconhece o problema, ou não estaria a jurar compromisso com a disciplina fiscal nem a torcer, e não é de hoje, o resultado orçamentário do setor público para entregar, ao menos no papel, um superávit primário que satisfaça as demandas dos investidores do papelório do Tesouro e a avaliação das agências de rating, que puseram em bloco a nota de crédito do país no índex.

Há um descompasso flagrante entre a avaliação dos mercados e a do eleitor; entre a prioridade da política econômica e os resultados; entre meta fiscal anunciada e realizada, distorcida mais pelo que o governo promete entregar de economia do que gasta e não consegue, que pela profissão de fé na austeridade do mercado e das agências. Afinal, de onde veio a meta de superavit primário de 3,1% do PIB, um compromisso de ficção repetido anos a fio na lei orçamentária? A propósito, por que mesmo existe essa coisa que nem superávit é? Deficit é o resultado histórico da execução fiscal no país, também chamado de “deficit nominal”, como se isso dissesse algo sobre a eficácia do gasto público para o crescimento e o bem-estar social.

Do modo como se faz o orçamento, com parte da receita tributária capturada por grupos de pressão e o grosso do gasto com destinação compulsória em lei e na Constituição, ninguém sabe avaliar o custo-benefício das políticas públicas, dos órgãos e funcionários que as executam, dos governos que as administram e dos parlamentares que as aprovam e fiscalizam. A Lei dos Meios, como diziam os antigos, se tornou uma barafunda que subverteu a noção das prioridades.

Escreva-se no Google a expressão “superavit primário” e o sistema despeja 782 mil registros. Repita-se o processo com “crescimento econômico” e surgem 536 mil resultados. O que é acessório para a política econômica tem 46% mais registros do que o principal — o crescimento da economia. Absolutamente, isso não é normal.

História longe do final
O histórico da administração das contas públicas é uma sucessão de ajustes inacabados, boa parte deles do último governo militar como resultado dos acordos de renegociação de dívida externa com o FMI.

A prioridade era a necessidade de financiamento do setor público e de medidas para monitorá-lo. Surge, assim, o superavit operacional, descontando os efeitos do câmbio e correção monetária, com os quais o deficit nominal chegou a 85% do PIB (em 1989). Inviável.

Deficits dessa grandeza criavam ambiente favorável à moratória da dívida, o que não evitou que a externa fosse ao pau por duas vezes. O superavit primário aprimorou o antigo conceito, fixando-se como a economia orçamentária para abater parte dos juros e consolidar uma trajetória cadente da dívida como proporção do PIB, além de ajudar o controle da inflação, ao conter a demanda agregada.

Dilma tropeçou na meta
Dos fins originais, a solvência fiscal e externa foi resolvida no governo FHC e reforçada com Lula, apesar de o deficit orçamentário nunca ter sido zerado. Restaram ao superavit primário duas missões: desinflar gradualmente a dívida pública líquida (que abate créditos do Tesouro, como repasses aos BNDES e títulos na carteira do Banco Central) em relação ao PIB e complementar a ação da Selic.

Nada muito difícil, mas o governo Dilma se engasgou, ao insistir com metas irrealistas de superavit primário, isso com o gasto real crescendo o triplo da receita. Depois, ampliou os descontos da meta relativos a investimentos, enfiou desonerações tributárias no bolo, e apelou a grosserias contábeis (tipo o Tesouro repassar títulos à banca federal e se creditar dos dividendos assim gerados). No fim, desacreditou-se no mercado e agências de risco, e atraiu a atenção para a dívida bruta de 59% do PIB (contra 35% da líquida).

Para blindar a transição
O melhor por agora é tirar o Tesouro de cena, mandar ao lixo todas as regras fiscais perfunctórias e assumir a manutenção da dívida em 60% do PIB em 2014 como compromisso único. Para isso, basta 1,8% do PIB de superavit primário, sem descontos e contabilidade criativa — com PIB de 2,5% e o custo real da dívida de 5,5%. Parece fácil, mas é complexo. Só que há pouca margem para uma transição controlada da economia até 2015, e reduzir o gap entre as percepções do mercado e as possibilidades do governo. E nem isso é garantido.

Cenários de 2014 a 2015
Dois cenários tomam forma no horizonte. Um está nítido: o desgaste do superavit primário fornido com receitas não recorrentes, como os refinanciamentos de dívida tributária e bônus de concessões. Não é para isso que há o tal “superavit”. Outro cenário transita ao lado das pesquisas eleitorais, refletindo as percepções de mercado sobre um eventual segundo governo Dilma, sobretudo se ela não aproveitar a reforma ministerial próxima para mandar sinais fortes.

Juros de mercado e, sobretudo, o câmbio, cujo viés é de queda, vão antecipar o cenário de 2015. É por isso que gente próxima a Dilma, como o ex-ministro Delfim Netto e Lula, a aconselha a cravar uma meta seca de economia fiscal e vetar tudo que possa ameaçá-la. A partir de certo tempo, conforme o status de Dilma nas pesquisas, as atenções se voltarão para a governabilidade depois de 2015. Se a política econômica não inspirar confiança até lá, o empresariado e os investidores ficarão indóceis, apesar das oportunidades.