Orçamento cada vez mais rígido

Autor(es): Bernard Appy

Nos últimos meses uma série de projetos voltados a ampliar a vinculação de recursos para áreas sociais foi aprovada ouvem sendo discutida no Congresso Nacional. Um exemplo é a Lei n.° 12.858, sancionada no dia 9 deste mês, que destina à educação (75%) e à saúde (25%) a totalidade das receitas dos royalties do petróleo relativas a contratos celebrados a partir de 3 de dezembro de 2012, bem como destina à educação 50% dos recursos do Fundo Social (fundo formado para receber todos os recursos obtidos pela União com a exploração do petróleo no pré-sal).

Embora àprímeira vista essa medida pareça positiva – afinal, quem é contra a ampliação de recursos para a educação e para a saúde?ela é o resultado de um modelo extremamente problemático de definição de prioridades para as despesas públicas no Brasil. Esse modelo consiste na vinculação de um montante cada vez maior de recursos a determinadas categorias de despesas, sem
uma discussão minimamente adequada sobre como essa vinculação afeta as demais despesas, a carga tributária e a dívida pública do País.

Vou me explicar melhor. À primeira vista, o aumento das despesas sociais decorrentes da Lei n.° 12.858 tem uma fonte de recursos, que são os royalties do petróleo dos novos contratos. Em nenhum momento se discutiu, 110 entanto, o que se está deixando de fazer por conta dessa vinculação.

De fato, os royalties dos novos contratos tendem a substituir, progressivamente, as receitas resultantes dos contratos antigos, que tendem a se reduzir à medida que a produção dos poços antigos vai se esgotando. Como já existem despesas que hoje são financiadas com os royalties, ao vinc ular a totalidade dos novos recursos à educação e à saúde, a Lei n.° 12.858 está retirando a fonte de financiamento das demais despesas que hoje são cobertas com recursos do petróleo – tanto na União quanto nos Estados e municípios.

Ao perder a fonte de financiamento destas demais despesas, os governos têm três alternativas possíveis: ou cortam essas despesas ou aumentam a carga tributária ou a dívida pública para manter as despesas.
Este c o ponto que eu gostaria de destacar. O modelo vigente no Brasil de vinculação de recursos para determinadas categorias de despesas olha apenas para um lado da moeda, que é o do gasto que se quer privilegiar, mas não olha para o outro lado da moeda, que é o que se está deixando de fazer.

É importante ter em conta que a Lei n.° 12.858 não é um caso isolado. Além de a Constituição federalj á determinar a destinação à educação de 18% da receita de impostos da União (líquida de transferências) e de 25% da receita de impostos (acrescida de transferências) dos Estados e municípios, nos últimos 15 anos várias medidas de vinculação de recursos à saúde e à educação foram adotadas.

Uma dessas medidas é a Emenda Constitucional 29, de 2000, que determinou a vinculação de 12% da receita líquidade impostos dos Estados (acrescida de transferências) à saúde, porcentual que sobe para 15% no caso dos municípios, e estabeleceu que as despesas da União com saúde serão corrigidas anualmente com base na variação do PIB. Outra medida é a Lei n.° 11.494, de 2007, que estabeleceu que pelo menos 70% das transferências da União para o Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) serão financiadas com recursos adicionais a vmcuiaçáo constitucional de 18% dos impostos,

Não pretendo, neste artigo, discutir se o nível de gastos em educação e saúde no Brasil é adequado (sobre as despesas com educação, recomendo a leitura de três textos do início de setembro 110 blog de Mansueto Almeida -http://mansueto.wordpress.com). Em todo caso, vale destacar que, para vários analistas, antes de aumentar a despesa com educação e saúde, seria preciso tomar medidas voltadas para melhorar a gestão e aumentar a eficiência dos gastos já existentes.

O que me preocupa é a crescente rigidez do Orçamento público. Ao decidir vincular os recursos do petróleo à educação e à saúde, o legislador de hoje está reduzindo o espaço que o legislador de amanhã terá na definição de prioridades.

Esse enrijecimento do Orçamento no longo prazo não é acompanhado de qualquer discussão sobre as alternativas de utilização dos recursos. Não se discute, por exemplo, se há carências mais importantes e urgentes em outros setores, como segurança pública, transporte público ouinfraes-tratura. Tampouco se avalia se o aumento das receitas do petróleo poderia ser utilizado para viabilizar a redução da carga tributária de outros setores da economia.

O pior é que o Orçamento no Brasil já é extremamente rígido. Para além dos recursosvinculados, há um grande conjunto de despesas que não podem ser reduzidas no curto prazo – como benefícios previdenciários e assistenciais e os gastos com pessoal. O resultado é que a parcela do Orçamento que pode
ser gerida pelos governos – como investimentos ou gastos em setores não protegidos por vinculações – é extremamente reduzida. Não é por outro motivo que o Brasil tem uma carga tributária de mais de 35% do PIB e aloca em investimentos públicos (nos três níveis de governo) menos de 3% do PIB.

Em razão dessa alta rigidez do Orçamento, quando se faz necessário algum ajuste nas contas públicas, o que resta ao governo é cortar investimentos ou elevar a carga tributária. Esse tipo de ajuste cobra seu preço na forma de um menor crescimento do País no longo prazo, o que, em última instância, acaba reduzindo inclusive os recursos destinados à saúde eà educação.

Em suma, ainda que despesas em saúde e educação sejam importantes, o aumento da vinculação de recursos a esses setores (ou a qualquer outro setor) não é a solução para o problema.

Finalizo informando que escreverei nesta coluna a cada cinco semanas. Retomarei o tema em meu próximo artigo, com a apresentação de algumas sugestões.

DIRETOR DA LCA CONSULTORES, DE 2003 A 2009 FOI SECRETÁRIO EXECUTIVO E SECRETÁRIO DE POLÍTICA ECONÔMICA DO MINTSTÉRI0 DA FAZENDA