Dificuldades para fechar o Orçamento de 2014

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Autor(es): Ribamar Oliveira

A área técnica do governo está concluindo a proposta orçamentária para 2014, que será encaminhada ao Congresso Nacional no fim deste mês. A principal dificuldade para fechar as contas está relacionada ao custo das desonerações tributárias feitas a partir de janeiro de 2011. O Ministério da Fazenda estima uma perda de receita por conta das desonerações de R$ 91,5 bilhões, cerca de R$ 19 bilhões a mais do que neste ano.

Para agravar a situação, a receita de R$ 15 bilhões que ingressá nos cofres do Tesouro em 2013 pelo pagamento do bônus de assinatura nas licitações para exploração de petróleo e gás no campo de Libra no pré-sal, não se repetirá em 2014. Só será possível alcançar a meta ajustada de superávit primário deste ano do governo central (Tesouro, Previdência e Banco Central) com o dinheiro de Libra.

É sempre bom ter cautela com as estimativas sobre perdas de arrecadação decorrentes de redução de tributos. Muitas vezes, a receita aumenta mesmo com a redução de um determinado imposto, pois a medida pode incrementar de tal forma as vendas e a atividade econômica que o resultado final é favorável.

Área técnica discute a elevação da Cide na gasolina e diesel

É nesse efeito favorável que o governo se fia, pois entende que as desonerações realizadas promoveram mudanças estruturais no sistema produtivo brasileiro, com redução de custos das empresas e aumento da competitividade dos produtos brasileiros. Neste caso estaria, por exemplo, a desoneração da folha de pagamento.

Uma importante fonte da área econômica disse que o governo confia no efeito positivo das desonerações sobre a retomada do crescimento. “O principal elemento que vai definir a receita no próximo ano é o nível de atividade econômica”, disse a fonte. “E as desonerações ajudarão na recuperação da economia”.

Mas há um aspecto na desoneração da folha de pagamento que precisa ser considerado. Com a substituição da contribuição patronal ao INSS por uma contribuição sobre a receita bruta, o governo espera uma perda efetiva de receita. E, por lei, o Tesouro é obrigado a compensar a Previdência Social por essa perda. A redução da arrecadação da Previdência foi proposital porque o governo decidiu reduzir a carga sobre alguns setores da economia para que eles pudessem aumentar a competitividade de seus produtos.

Em 2013, a redução da receita da Previdência foi estimada pelo Ministério da Fazenda em R$ 16 bilhões. Em julho, ao anunciar o corte de gastos de R$ 10 bilhões para obter o superávit primário do setor púbico de 2,3% do Produto Interno Bruto (PIB) neste ano, o governo reduziu a previsão em R$ 4,4 bilhões, pois a portaria que regulamentou a desoneração da folha estabeleceu que a renúncia previdenciária deve ser informada com quatro meses de defasagem. Por isso, em 2013, o Tesouro cobrirá a perda de receita da Previdência relativa a oito meses.

Em 2014, no entanto, o Tesouro terá que cobrir a perda de 12 meses, com um agravante: mais setores foram beneficiados com a desoneração da folha. O Ministério da Fazenda estimou que a perda da receita da Previdência com a desoneração será de R$ 24,7 bilhões no próximo ano – cerca de R$ 12 bilhões a mais do que em 2013. Ainda não se sabe se a previsão será mantida na proposta orçamentária, mas o custo não será muito inferior a isso.

Há outra desoneração que significa perda efetiva de receita. Este é o caso da redução a zero da Cide incidente sobre gasolina e óleo diesel. Essa medida foi adotada com o único objetivo de abrir espaço para que a elevação dos preços ao consumidor desses dois produtos não tivesse impacto sobre a inflação. Ocorre que o governo irá perder, em 2012 e 2013, R$ 20,3 bilhões com a medida, de acordo com estimativa do próprio Ministério da Fazenda. A previsão é que perca mais R$ 11,4 bilhões no próximo ano.

As dificuldades encontradas para fechar o Orçamento de 2014 levaram os técnicos da área econômica a discutir a recomposição da Cide sobre a gasolina e o diesel, que é um tributo com alíquotas específicas, ou seja, com valores nominais por metro cúbico do produto.

A elevação da Cide encontra, no entanto, oposição de setores do governo, que se preocupam com a repercussão política que a medida terá. Ao mesmo tempo, outros acreditam que o governo precisa aproveitar o espaço existente de elevação do preço da gasolina e diesel e melhorar o caixa da Petrobras para permitir que a estatal realize os seus investimentos e possa ficar com, no mínimo, 30% de cada consórcio vencedor das licitações do campo de Libra, como estabelece a Lei 12.351, de 2010. Por esse entendimento, é preciso recuperar primeiro o caixa da Petrobras e não do Tesouro.

Outra dificuldade para fechar as contas decorre do fato de que a receita com concessões prevista para 2013, de R$ 23,1 bilhões, não será repetida no próximo ano. Do total deste ano, R$ 15 bilhões decorrem do bônus de assinatura das licitações para exploração de petróleo e gás no campo de Libra. Não está previsto, em 2014, nova licitação na área do pré-sal. O fato de que não se repetirá o ganho de arrecadação obtido com Libra neste ano, deixa um buraco no Orçamento de 2014, que terá que ser coberto por outras fontes de receita.

Ao mesmo tempo, há uma forte pressão na base de apoio político ao governo para que a presidente Dilma Rousseff apresente uma proposta orçamentária para 2014, ano de eleições gerais, com previsão de mais gasto nas áreas de saúde, educação e transporte público, o que teria sido reivindicado pela população que foi às ruas em junho. Junte-se a isso o fato de que a Câmara aprovou, em primeiro turno, a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares ao Orçamento, o que resultará em despesa obrigatória adicional estimada em R$ 4 bilhões.

A equação orçamentária para 2014 parece indicar que a utilização de um maior desconto da meta fiscal será o caminho a ser seguido pelo governo. O projeto de lei de diretrizes orçamentárias (PLDO) para o próximo ano prevê um desconto de até R$ 67 bilhões no superávit primário do governo central.

Ribamar Oliveira é repórter especial e escreve às quintas-feiras