A complexa tarefa de medir o pulso da política fiscal

Desde o ajuste nas contas públicas implementado a partir de 1998, quando o Brasil foi atingido pela crise da moratória da Rússia, a meta de superávit primário e a evolução da dívida líquida eram os dois indicadores relevantes para vigiar tanto a solvência do governo quanto a instância da política fiscal – se expansionista, contracionista ou neutra. De uns tempos para cá, porém, medir o pulso da política fiscal se tornou uma tarefa bem mais complexa.

Na sexta, ao comentar em entrevista a nota de política fiscal de maio, o chefe do Departamento Econômico do BC, Túlio Maciel, divulgou seis projeções sobre a evolução do endividamento público para o fim deste ano. São dois conceitos distintos de endividamento público, a de dívida bruta e a de dívida líquida, e três cenários para o superávit primário.

Pelas projeções do BC, se o superávit primário do setor público permanecer até o fim do ano em 1,95% do Produto Interno Bruto (PIB), percentual observado nos 12 meses encerrados em maio, a dívida líquida do setor público ficará em 34,9% do Produto Interno Bruto (PIB) no fim do ano, e a dívida bruta do governo geral, em 60,4% do PIB.

Se o superávit for de 2,3% do PIB, meta que o ministro Guido Mantega (Fazenda) anunciou que o governo pretende perseguir, a dívida líquida é projetada em 34,6% do PIB no fim de 2013, e a dívida bruta, em 60,2% do PIB. Num terceiro cenário, que pressupõe o cumprimento da meta cheia de superávit primário contido na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), equivalente a estimados 3,2% do PIB, a dívida líquida do setor público fica em 33,7% do PIB em fins de 2013, e a dívida bruta, em 59,7% do PIB.

Em todos esses cenários, a dívida líquida ficaria abaixo do percentual de dezembro de 2012, de 35,2% do PIB. E oscilaria levemente para cima ou para baixo em relação à dívida líquida de 34,8% do PIB registrada em maio passado. O problema é na dívida bruta, que subiria em qualquer um dos cenários em relação aos 58,7% do PIB observados no fim de 2012 e também ficaria maior do que os 59,7% do PIB registrados em maio.

Não há nada de errado em o Banco Central divulgar vários cenários diferentes para a evolução de um indicador central para medir a solvência do setor público. Quanto mais transparência, melhor. Ficaram no passado episódios como os observados na década de 1990, quando temporariamente o BC deixou de divulgar o superávit nominal acumulado em doze meses, que apontava uma rápida deterioração das contas fiscais.

O problema está na credibilidade da execução da política fiscal pelo governo. Se o Banco Central trabalha com três cenários para o superávit primário é porque o cumprimento da meta de 2,3% do PIB definida pelo governo está sob questionamento dos agentes econômicos. O BC passou a divulgar projeções para dois tipos diferentes de endividamento porque os mercados, de forma crescente, abandonam a dívida líquida como o melhor termômetro da solvência do governo. O conceito de dívida bruta tem suas imperfeições, mas é um indicador que captura despesas quase-fiscais como as injeções de capital feitas pelo Tesouro Nacional em bancos públicos.

No relatório trimestral de inflação, divulgado na semana passada, o Banco Central comunica que passou a usar o conceito de superávit primário estrutural como variável nos seus modelos de projeção econômica, que são ferramentas indispensáveis no regime de metas de inflação e servem de subsídio para as decisões de subir ou baixar juros tomadas pelo Comitê de Política Monetária (Copom) do BC.

O superávit estrutural nada mais é do que o superávit primário do setor público, excluídas receitas e despesas decorrentes do ciclo econômico e as receitas e despesas extraordinárias. Ao adotá-lo, na prática o Banco Central expurga, nos seus modelos, os artifícios contábeis usados pelo Tesouro Nacional para cumprir as metas fiscais.

É fato que, com sua escolha pelo superávit estrutural, o Banco Central coloca mais pressão sobre o Tesouro para aprimorar a execução da política fiscal. Mas a opção feita da autoridade monetária deve ser vista primordialmente como uma acertada decisão técnica para manter a credibilidade da política monetária. Bancos e consultorias já vinham, de forma crescente, usando esse indicador fiscal alternativo nas suas projeções. Quando falta credibilidade aos indicadores oficiais, os agentes privados utilizam informações alternativas.