Mais 4 anos de ajuste fiscal e 40 anos sem mudança estrutural
Os últimos anos marcados por baixo crescimento econômico, infraestrutura deficiente, estagnação das exportações e reduzido crescimento da produtividade do trabalho revelam que a economia brasileira de fato apresenta restrições internas para a instituição de uma trajetória sustentada de crescimento. Ajuste fiscal, elevação da taxa de juros, estagnação da renda real per capita, pressão inflacionária e elevação da taxa de desemprego são sintomas de uma enfermidade cada vez mais aparente, que “parecia” ter sido curada na primeira década do século XXI. Certamente o ajuste fiscal trará consigo desemprego e estagnação econômica ao instituir expectativas de um futuro sombrio que conduzirá a uma situação de baixo nível de investimento.
O que este breve artigo procura evidenciar é que um ajuste fiscal, por si só, não garante a retomada do crescimento sustentado. Antes o contrário, a política fiscal restritiva aliada à política monetária em execução pode inclusive debilitar ainda mais o paciente, ao dificultar a retomada do investimento, considerando-se um cenário de estagnação da demanda interna e externa. Nesse aspecto, procuro trazer à baila o debate entre “desenvolvimentistas” sobre a questão da indústria e o padrão de investimento nacional, ressaltando a necessidade urgente de uma reindustrialização. Defendo a hipótese de que a economia brasileira e, sobretudo, sua estrutura produtiva, necessita de um ajuste estrutural de grande envergadura, tarefa muito distante de ser cumprida por um ajuste fiscal. Por a indústria brasileira no passado recente não ter sido capaz de atender a demanda crescente de um mercado interno em expansão, aliado aos seus sucessivos déficits comerciais, muitas conquistas sociais estarão em risco com a implementação de um ajuste fiscal que desconsidera a necessidade urgente de mudança estrutural.
Em grande medida, o encolhimento da indústria brasileira, fenômeno denominado “desindustrialização”, vem diminuindo o desempenho da economia como um todo nos últimos anos, na verdade nas últimas décadas. Não utilizarei este breve espaço para procurar demonstrar o fenômeno; o processo de desindustrialização brasileiro já foi amplamente debatido academicamente e, de fato, é concreto, além de precoce para os padrões internacionais. Outra questão que deve ser ressaltada é que o fenômeno da desindustrialização que aflige a maioria das economias capitalistas é estrutural, e somente pode ser bem compreendido através de uma análise de longo prazo. O fato é que desde a década de 1980, passando pelos governos Collor, FHC, Lula e Dilma, em todos ocorreu desindustrialização.
Apenas para deixar mais evidente o baixo dinamismo manufatureiro, é importante sempre relativizar o desempenho da indústria brasileira com demais países, avançados e em desenvolvimento, especializados em commodities e produtos manufaturados. A Figura 1 apresenta a taxa acumulada de crescimento da indústria de transformação de inúmeros grupos de países que compõem o sistema econômico internacional.
De imediato, surpreende o desempenho da indústria brasileira internacionalmente no período pós-1980. Os dados revelam que o Brasil apresenta um menor dinamismo industrial em relação não só a média mundial, mas também em relação às economias em desenvolvimento, economias desenvolvidas, África em desenvolvimento, América em desenvolvimento, Ásia em desenvolvimento, Oceania em desenvolvimento, América desenvolvida, Ásia desenvolvida, Europa desenvolvida, principais exportadores de petróleo e gás, principais exportadores de manufaturados, principais exportadores de produtos primários excluindo combustíveis, África excluindo África do Sul, América do Sul excluindo o Brasil, Zona do Euro, G8, G20 e Mercosul.
A insuficiência dinâmica do parque industrial brasileiro não é apenas conjuntural, mas se arrasta desde a década de 1980. Além disso, sua relativa estagnação não se dá apenas em relação ao mundo. Isso que dizer que o processo de desindustrialização brasileiro não pode ser atribuído ao “efeito Ásia”, argumento de que somente os países asiáticos com mão de obra barata vêm-se industrializando, na contramão do movimento do resto do mundo. Excluindo o “efeito Ásia” da análise, percebe-se que nas últimas três décadas o Brasil apresentou, de fato, um falling behind manufatureiro em relação à totalidade dos grupos de países que compreendem o sistema mundial!
Nos últimos anos, desenvolveu-se um importante debate acadêmico sobre a estratégia de desenvolvimento a ser adotada no Brasil, que reserva papel central à indústria brasileira. Correndo risco de simplificação, formaram-se duas correntes “desenvolvimentistas” de pensamento, as quais vêm sendo chamadas de Social-Desenvolvimentismo e Novo-Desenvolvimentismo. Ambas correntes defendem a instituição de padrões de crescimento distintos para a economia brasileira, expressos, respectivamente, nos padrões de crescimento wage-led e export-led. O primeiro padrão de crescimento dá destaque à indústria brasileira no sentido de que a ela caberia o suporte interno a crescente demanda originada pela elevação dos salários reais e melhor distribuição de renda. Nesse sentido, defende a diversificação e ampliação do mercado interno. O segundo padrão de crescimento dá mais ênfase à especialização e ao equilíbrio da balança de pagamentos, colocando no centro da estratégia uma política de desvalorização cambial capaz de restabelecer a competitividade internacional. Percebem-se duas estratégias bastante distintas para a economia brasileira.
A priori, uma análise pouco profunda da dinâmica do balanço de pagamentos nos últimos anos parece dar credibilidade à hipótese novo-desenvolvimentista, e colocar dúvidas sobre o modelo de crescimento que tem na demanda doméstica o foco fundamental, pois se agravou a problemática das contas externas. A partir de 2010, os déficits em transações correntes são crescentes, explicados, sobretudo, por reduzidos saldos na balança comercial e crescentes déficits na conta serviços e renda. A relação entre manutenção do crescimento do emprego e salários, internamente, aliado a uma estagnação do comércio internacional, refletiu-se em uma elevação da taxa de crescimento das importações e relativa estagnação das exportações, comprometendo de forma tendencial o saldo exportador.
Ferrari e Fonseca (2015), procuram desconstruir este trade-off entre padrões de crescimento. Para os autores, seja qual for o padrão – wage-led, export-led – ele somente poderá reproduzir-se e configurar uma trajetória exitosa caso, respectivamente, a elevação dos salários, das exportações ou dos lucros, induzam maior nível de investimento. Ou seja, a condição necessária, mas não suficiente, para a instituição de um padrão de crescimento sustentado é que a dinamização das variáveis da demanda agregada incite uma elevação da taxa de investimento. A dificuldade para a economia brasileira, além da necessidade de elevação da taxa de investimento, é ao mesmo tempo alterar seu padrão estrutural de inversões, transformando no médio prazo a matriz produtiva e o padrão de comércio exterior vigente.
Alterar o padrão estrutural dos investimentos é fundamental, pois, conforme identificou Arend (2014), a indústria brasileira desde a década de 1990 apresenta elevada inércia em sua estrutura produtiva e no seu comércio exterior. Os motores do investimento e do crescimento nacional, há décadas, são os grupos industriais relacionados a commodities agroindustriais e à indústria representativa do antigo padrão fordista de produção, esta última limitada pela baixa potencialidade para desencadear inovações tecnológicas capazes de proporcionar elevação sustentada da produtividade.
Assim, o Brasil revela extrema dificuldade para diversificar sua estrutura industrial em direção à incorporação dos novos setores emblemáticos da revolução tecnológica que irrompeu na década de 1980 (microeletrônica). Tais setores industriais foram decisivos para o processo de rejuvenescimento industrial e consequentemente pelo salto de produtividade das economias que tiveram capacidade adaptativa para ingressar na terceira revolução industrial. (AREND e FONSECA, 2012).
Centralizar a estratégia para a retomada do crescimento e da produtividade somente na taxa de câmbio, sem diagnosticar possíveis heterogeneidades estruturais internas e o grau de defasagem tecnológica internacional de setores industriais pode acabar por aprofundar o padrão de especialização comercial já alcançado, atualmente ricardiano, assentado em commodities. Esta percepção, sobre os limites da taxa de câmbio para resolver problemas estruturais, é assumida até mesmo por Thirlwall (2005), teórico emblemático do padrão de crescimento export-led. Segundo o autor, “a taxa de câmbio não é um instrumento eficiente de mudanças estruturais, pois simplesmente torna os países (temporariamente) mais competitivos nos bens que provocam os problemas do balanço de pagamentos” (THIRLWALL, 2005: 67). Mais à frente, o mesmo autor argumenta: “a única solução segura para elevar a taxa de crescimento de um país, em consonância com o equilíbrio do balanço de pagamentos da conta corrente, é a mudança estrutural (…) Voltamos às ideias de Raúl Prebisch e à questão da política industrial mais apropriada para os países” (THIRLWALL, 2005: 68).
A especialização produtiva brasileira e seu padrão de investimento no século XXI puseram em evidência a debilidade das políticas industriais nacionais, no sentido de acarretarem mudança estrutural. Shapiro (2013), a despeito de defender o novo protagonismo estatal século XXI, constata que apesar de serem formuladas políticas industriais de cunho transformador (schumpeterianas), na prática o Estado conseguiu somente minimizar falhas de mercado, com políticas de viés mais corretivo (ricardiano) do que transformador. Ou seja, na última década, o retorno das políticas industriais foi importante para manter a estrutura produtiva pretérita, mas incapaz de transformá-la. Nesse sentido, a condição necessária para a instituição de um padrão de crescimento com distribuição de renda, sustentado em termos do equilíbrio do balanço de pagamentos, leva-nos a pensar em dois grandes desafios na formulação de uma política econômica que busque concretizar um processo de mudança estrutural virtuoso: 1) a maior presença relativa, tanto na produção como no comércio internacional, dos setores mais intensivos em conhecimento e; 2) a diversificação produtiva em direção a setores com rápido crescimento da demanda interna e externa, de forma que esta demanda possa ser atendida pela oferta interna e que as exportações e importações cresçam de forma equilibrada, sem gerar pressões insustentáveis na balança de pagamentos.
Logicamente, um ajuste fiscal não garante o alcance de nenhum dos desafios colocados acima. Não garante elevação nem mesmo da taxa de investimento, o que imaginar da mudança estrutural. No momento em que mais se necessita de uma política industrial de cunho transformador, a política econômica dará primazia à eficiência alocativa, estática por definição e mantenedora da estrutura produtiva vigente. Portanto, mais 4 anos de ajuste fiscal garantirão o aniversário de uma indústria “quarentona” (1980-2020) inerte, estagnada e defasada tecnologicamente para os padrões internacionais. Nada pior para um país/população que cada vez mais almeja superar a barreira do subdesenvolvimento. Na próxima década, quando vários países já estiverem adentrando numa nova revolução tecnológica, quem sabe instituímos de vez uma estratégia nacional de desenvolvimento com distribuição de renda, com papel de destaque para uma “nova” indústria nacional que dê suporte para o projeto de nação almejado.
Referências:
AREND, Marcelo . A industrialização do Brasil ante a nova divisão internacional do trabalho. In: André Bojikian Calixtre; André Martins Biancarelli; Marcos Antonio Macedo Cintra. (Org.). Presente e futuro do desenvolvimento brasileiro. 1ª ed. Brasília: Ipea, 2014: 375-422.
AREND, Marcelo ; FONSECA, P. C. D. . Brasil (1955-2005): 25 anos de catching up, 25 anos de falling behind. Revista de Economia Política (Impresso), v. 32(1), p. 33-54, 2012.
FERRARI FILHO, Fernando ; FONSECA, P. C. D. . Which Developmentalism? A Keynesian-Institutionalist Proposal. Review of Keynesian Economics, 2015.
SCHAPIRO, Mario G. Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na política industrial brasileira. Texto para discussão n. 1856. IPEA. 2013.
THIRLWALL, Anthony P. A natureza do crescimento econômico: Um referencial alternativo para compreender o desempenho das nações. Brasília: IPEA, 2005.
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Marcelo Arend é professor Adjunto do Departamento de Economia e Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina. E-mail: marcelo.arend@ufsc.br.
